Безгражданство — это состояние, при котором человек не признается гражданином или подданным ни одним государством. Это звучит абстрактно, пока не осознаешь, что это означает на самом деле: отсутствие паспорта, невозможность легально пересечь границу, часто отсутствие права на работу, доступа к банковскому счету, здравоохранению, образованию или документам о браке. Лицо без гражданства в глазах государственной системы — это призрак. Они существуют, но их существование не предусмотрено.
Эта категория делится на две формы. Безгражданство de jure (де-юре) — это юридическая форма: у вас нет гражданства ни в одной стране. Безгражданство de facto (де-факто) сложнее. Формально вы можете иметь гражданство какой-то страны, но вы не можете это доказать, записи о вас в государственных архивах утрачены или это государство отказывается вас признавать. Лица без гражданства де-факто часто сталкиваются с теми же практическими проблемами, что и де-юре: они не могут добиться от правительства выдачи паспорта или признания их принадлежности к стране.
Безгражданство не случайно. Оно возникает в результате конкретных, прослеживаемых сбоев — иногда преднамеренных.
Правопреемство государств порождает самые заметные случаи. Когда распался Советский Союз, люди, всю жизнь прожившие в советских республиках, внезапно оказались в новых странах. У одних переход к новому гражданству прошел гладко. У других — нет, особенно если это были этнические русские в новых независимых республиках или недавние мигранты. Войны в Югославии создали еще одну волну: люди смешанного этнического происхождения или те, кто переезжал внутри Югославии до её распада, иногда «проваливались в трещины», когда новые страны требовали регистрации. Нужно было доказать свою связь с новым государством. Если документы были утеряны или связи считались недостаточными, человек терял гражданство старой Югославии, не получив его в новой стране.
Законы о гражданстве сами по себе часто являются причиной. Многие страны унаследовали кодексы о гражданстве колониальной эпохи, содержащие пробелы или противоречия. Некоторые государства предоставляют гражданство по происхождению (jus sanguinis — право крови) — вы получаете его от родителей, а не по месту рождения (jus soli — право почвы). Если гражданство ваших родителей неясно или если вас усыновили и записи не отслеживают происхождение, вы можете выпасть из системы. В некоторых странах требования к гражданству практически невыполнимы для определенных групп. Доминиканская Республика, например, отказывает в гражданстве детям, рожденным там от гаитянских мигрантов, даже если эти дети никогда не жили в другом месте. Доминиканское государство считает их гаитянами, но Гаити не признает гражданство по праву рождения для детей, рожденных за пределами гаитянской территории. Результат: безгражданство.
Административные сбои встречаются не менее часто. Регистрация рождения не всегда автоматизирована. В некоторых частях Африки к югу от Сахары, Юго-Восточной и Южной Азии миллионы детей никогда не регистрируются при рождении. Без свидетельства о рождении у вас нет документально подтвержденной связи с государством. Многие позже не могут получить гражданство, потому что не могут доказать, что родились в этой стране. У правительств просто нет инфраструктуры или финансирования для регистрации каждого.
Дискриминация этнических меньшинств — это сознательная форма создания безгражданства. Рохинджа в Мьянме — пожалуй, самый известный случай: мусульманское этническое меньшинство в стране с буддийским большинством было систематически исключено из гражданства в 1982 году, когда Мьянма пересмотрела критерии соответствия. Более миллиона рохинджа жили без гражданства в Мьянме, а после 2017 года — в лагерях беженцев в Бангладеш. Бидуны в Кувейте — другой пример: они десятилетиями живут в Кувейте, но не признаются гражданами, якобы из-за отсутствия документов, подтверждающих их связь с Кувейтом до провозглашения независимости. Кувейт предоставляет гражданство медленно и выборочно. Насчитывается около 100 000 бидунов. Это безгражданство как инструмент управления: оно позволяет держать население под контролем, исключать его из общества и делать зависимым.
Лишение гражданства — еще один намеренный механизм, часто используемый в качестве наказания. Несколько стран лишили гражданства лиц, осужденных за терроризм или совершивших действия против государства. Это юридически возможно, но на практике может оставить человека без гражданства, если у него нет претензий на иное подданство. Франция лишала гражданства лиц с двойным гражданством, осужденных за терроризм после терактов 2015 и 2016 годов. Это юридически обосновано — у них остается другое гражданство, но закон допускал и перспективу безгражданства. Другие страны действуют более небрежно. Некоторые лишают гражданства большие группы людей по признаку этнической принадлежности, религии или политической оппозиции.
По оценкам УВКБ ООН, в мире насчитывается не менее 10 миллионов лиц без гражданства. Реальное число почти наверняка выше. Некоторые страны систематически не ведут учет таких групп населения. Другие активно скрывают эти данные. Цифра УВКБ — это «пол», а не «потолок».
Это означает, что безгражданство — не редкий исключительный случай. Это системная проблема, затрагивающая население, примерно равное всему населению Чехии.
Распределение крайне неравномерно. Только в Мьянме может быть от 600 000 до более чем 1 миллиона лиц без гражданства (рохинджа). В Таиланде проживает около 3,2 миллиона человек без гражданства, в основном потомки мигрантов из соседних стран. В странах Балтии после 1991 года были большие группы лиц без гражданства (неэтнические эстонцы, латыши, литовцы, жившие там в советский период), прежде чем несколько кампаний по рационализации сократили эти цифры. На Восточную Африку, Ближний Восток и части Азии приходится основная доля мирового безгражданства.
Безгражданство — это не просто проблема с документами. Оно определяет, можете ли вы вообще существовать в рамках формальной экономики и системы прав.
Без паспорта или национального удостоверения личности вы не можете путешествовать по миру. Вы не можете легально сесть в самолет. Если вам удастся добраться до другой страны, у вас нет защиты со стороны правительства этой страны. Вы не беженец — вы можете не иметь права на статус беженца, потому что вы не бежите от преследований со стороны своего государства (вы не являетесь гражданином ни одного государства). Формально вы находитесь на любой территории незаконно.
Трудоустройство становится крайне ограниченным. Многие работодатели требуют подтверждения разрешения на работу. Даже если вы можете работать неофициально, у вас нет доступа к официальной защите труда. Вы не можете заключить контракт, подать в суд за невыплату зарплаты, обратиться в органы по разрешению трудовых споров. Вашу зарплату могут удерживать безо всяких последствий.
Банковские услуги обычно недоступны. Банки требуют удостоверение личности и подтверждение статуса гражданства для соблюдения правил борьбы с отмыванием денег. У лица без гражданства нет ни того, ни другого. Вы не можете получить кредит, открыть сберегательный счет или воспользоваться рассрочкой. Это исключает вас из базового финансового участия.
Образование часто недоступно. Школы всё чаще требуют подтверждения гражданства или легального проживания. Даже если школа примет вас, многие страны не признают ваши документы об образовании без гражданства. Вы можете закончить школу и всё равно не иметь диплома, признаваемого государством.
Здравоохранение часто ограничено. Государственные системы здравоохранения часто требуют наличия гражданства. Частная медицина доступна только при наличии денег, которые трудно получить без банковского счета, работы или любого способа накопления официального капитала. Женщины без гражданства сталкиваются с дополнительными барьерами: они часто не могут получить дородовую помощь, что порождает еще одно поколение детей без гражданства и документов о рождении.
Брак превращается в бюрократический кошмар. Вы не можете официально вступить в брак без удостоверения личности и, зачастую, гражданства. Даже если вам удастся пожениться неофициально, в большинстве стран дети лица без гражданства не наследуют никаких прав на гражданство от такого родителя. Так создаются целые династии апатридов.
Владение собственностью заблокировано почти повсеместно. Правительства не регистрируют передачу собственности на лиц без гражданства. Даже аренда жилья затруднена — арендодатели хотят гарантий вашего легального статуса. Вас выселить легче, чем гражданина.
Вот почему безгражданство — это не теоретическая проблема. Это состояние систематического исключения почти из каждой формальной системы, позволяющей человеку строить жизнь.
Юридическую архитектуру вокруг безгражданства формируют две конвенции. Конвенция о статусе апатридов 1954 года устанавливает минимальную защиту для лиц без гражданства, находящихся на территории страны. Она требует от государств-участников предоставлять таким лицам доступ к работе, образованию, государственной помощи и социальному обеспечению. Это скромный базовый уровень, и многие участники его не соблюдают.
Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года более амбициозна. Она пытается предотвратить возникновение безгражданства, требуя от государств предоставлять гражданство подкидышам (брошенным детям), детям, рожденным на их территории, чьи родители не имеют гражданства, и людям, которые иначе стали бы апатридами в результате правопреемства государств. Её ратифицировали только 75 стран. Крупные державы, такие как США и большинство стран Ближнего Востока, этого не сделали.
Некоторые страны добились реального прогресса. Кот-д’Ивуар в начале 2000-х годов начал масштабную кампанию по регистрации и натурализации лиц без гражданства, сократив их число с сотен тысяч до контролируемого уровня. Кения работала над сокращением безгражданства среди кочевого населения и жителей спорных приграничных регионов. Киргизия провела систематическую кампанию по предоставлению гражданства жителям без документов. Эти успехи требовали усилий правительства, финансирования и политической воли. Они показывают, что проблему можно решить, но это не происходит само собой.
Точка пересечения безгражданства и программ CBI (гражданство за инвестиции) узка, но реальна.
Лицо без гражданства со значительными активами теоретически могло бы использовать программу CBI для получения паспорта. У них есть деньги. Они могли бы соответствовать инвестиционным порогам Мальты, Португалии, Кипра или карибских программ. Проблема заключается в документации. Требования к комплексной проверке (due diligence) крайне строги. Программы CBI должны подтвердить, что заявители не являются политически значимыми лицами, не замешаны в отмывании денег и не связаны с терроризмом. Эта проверка опирается на данные о прошлом, а данные о прошлом опираются на государственные записи. У лица без гражданства объем государственных записей ограничен — это и есть определение их статуса.
Человек без гражданства может заявить о наличии гражданства в прошлом (например: «я родился в стране X, которая затем распалась»). Ему нужно будет убедительно доказать это с помощью имеющихся документов. Некоторым это удается. Многим — нет. Отсутствие свидетельства о рождении, отсутствие имени в государственных реестрах, пробелы в документах — всё это создает непреодолимые барьеры для проверки.
Чаще CBI и безгражданство пересекаются через отказ от гражданства. Кто-то, приобретая новое гражданство через программу CBI, может отказаться от своего первоначального подданства. Это нормально, если у него есть другое гражданство. Но если человек отказывается от него, не убедившись в надежности получения нового, или если в процессе возникают задержки, он может случайно стать апатридом. Были случаи в карибских программах, когда заявители отказывались от существующего гражданства, но одобрение заявки CBI задерживалось или отклонялось по иным причинам, оставляя их вообще без гражданства. Это редкая, но задокументированная проблема.
Безгражданство не является неизбежным. Это решаемая проблема. Она требует от стран гармонизации законов о национальности, ведения качественных реестров рождений, обновления кодексов о гражданстве с пробелами, а также ратификации и соблюдения конвенций. Необходимо, чтобы государства относились к сокращению безгражданства как к политическому приоритету, а не как к досадной помехе.
Некоторые страны движутся в этом направлении. Другие — нет. Количество лиц без гражданства в мире существенно не снизилось. В ряде регионов — особенно в зонах конфликтов и климатической миграции — безгражданство только растет.
Для любого, кто занимается вопросами гражданства или вида на жительство, понимание сути безгражданства крайне важно. Оно проясняет, что на самом деле дает гражданство: не просто документ, но ключ к любой формальной системе. Это обязательное условие для жизни внутри организованного общества.