Гражданство в порядке исключения — это предоставление гражданства вне обычных правовых процедур, как правило, путем прямого действия главы государства или законодательного органа лицам, внесшим выдающийся вклад в развитие страны. Это могут быть исключительные спортивные достижения, успехи в искусстве, научные открытия, значительный экономический вклад или заслуги перед государством. В отличие от официальных программ «Гражданство через инвестиции» (CBI) с кодифицированными требованиями и прозрачными процессами, гражданство в порядке исключения является дискреционным, рассматривается в индивидуальном порядке и часто не имеет четких публичных критериев.
Официальные программы CBI (Мальта, Кипр, Антигуа и Барбуда и др.) имеют публично объявленные требования: инвестируйте сумму X, пройдите проверку на благонадежность, получите гражданство. Этот процесс воспроизводим, прозрачен и стандартизирован. Гражданство в порядке исключения функционирует иначе: правительство принимает дискреционное решение о предоставлении гражданства конкретному лицу на основании его предполагаемого экстраординарного вклада. Публичного процесса подачи заявок не существует; правительство само определяет человека (или рассматривает представленное ему прошение) и принимает решение законодательным актом или указом исполнительной власти о присвоении гражданства. Это может происходить раз в десятилетие или несколько раз в год, в зависимости от приоритетов страны и оценки правительством того, кто заслуживает исключения.
Из-за такой свободы действий гражданство в порядке исключения является непрозрачным по сравнению с официальными программами CBI. Нет опубликованных критериев, нет сроков принятия решений, нет права на обжалование отказа. Человек может обладать безупречными заслугами (олимпийский чемпион, лауреат Нобелевской премии) и все равно получить отказ по политическим причинам или просто потому, что правительство решило не делать исключений в этом году. И наоборот, человеку с менее очевидными заслугами гражданство может быть предоставлено в порядке исключения по политическим мотивам.
Одним из наиболее распространенных случаев использования гражданства в порядке исключения является его предоставление спортсменам, особенно тем, кто участвует в Олимпийских играх. Страны, стремящиеся к олимпийским медалям, иногда предоставляли гражданство иностранным спортсменам незадолго до Олимпиады, позволяя им выступать за страну. Примеров множество: Советский Союз натурализовал спортсменов из союзных республик и дружественных стран для укрепления олимпийских сборных. В последнее время богатые страны Персидского залива предоставляют гражданство иностранным атлетам для усиления своего олимпийского присутствия.
Катар является ярким примером: страна предоставила гражданство многочисленным иностранным спортсменам для укрепления своих позиций на Олимпиаде. Страна столкнулась с критикой за эту практику: критики утверждали, что гражданство, предоставляемое за спортивные результаты, носит чисто транзакционный характер и подрывает сам смысл гражданства. Тем не менее, Катар и другие страны продолжают эту практику, считая, что олимпийские медали и международный престиж стоят этой полемики.
Марокко и Кения иногда предоставляли гражданство бегунам на длинные дистанции из Восточной Африки, позволяя им выступать за эти страны. Спортсмены получают доступ к лучшим тренировочным базам и спонсорской поддержке, а страны — перспективы получения медалей. Это взаимовыгодная сделка, однако она представляет собой функционирование гражданства исключительно как стратегического актива, а не маркера национальной принадлежности.
Страны периодически предоставляют гражданство лицам, внесшим исключительный вклад в культуру или науку. Франция, например, предоставляла гражданство художникам, писателям и ученым. Страна рассматривает это как акт признания заслуг людей, обогативших французскую культуру или продвинувших человеческие знания. Исторические примеры включают математика Пьера-Симона Лапласа, получившего французское гражданство после Революции, а также различных деятелей искусства и литературы на протяжении всей истории.
Более современный пример: несколько стран предоставили гражданство технологическим предпринимателям и инноваторам, чей вклад рассматривается как усиление технологического потенциала нации. Израиль предоставлял гражданство тех-предпринимателям и специалистам в области компьютерных наук в рамках положений, поощряющих инновации. Сингапур аналогичным образом предоставляет гражданство лицам с исключительным техническим или деловым опытом, который приносит пользу экономике Сингапура.
Некоторые страны предоставляют гражданство в порядке исключения сверхбогатым людям или крупным инвесторам, чей вклад в экономику считается исключительным. Это перекликается с официальными программами CBI, но действует за их рамками. Инвестору-миллиардеру может быть предоставлено гражданство указом президента или премьер-министра на основании инвестиций, которые считаются трансформирующими для экономики (например, строительство огромного завода, курортного комплекса или крупного объекта инфраструктуры), а не через стандартную программу CBI.
Страны Персидского залива часто используют этот механизм. Саудовская Аравия, ОАЭ и другие страны региона периодически предоставляют гражданство иностранным инвесторам и бизнес-лидерам, чья деятельность признана полезной для экономики. О таких случаях обычно не сообщается публично, и зачастую о них становится известно только тогда, когда человека замечают с паспортом страны Залива или когда он упоминает об этом в интервью.
В монархиях Персидского залива правитель (Амир или Эмир) обладает широкими полномочиями по предоставлению гражданства указом, часто без надзора со стороны законодательных органов. Это приводит к быстрому предоставлению гражданства исключительно по усмотрению правителя. Амир может предоставить гражданство инвестору, международному бизнесмену или другу семьи простым указом. Такая система необычайно гибкая, но ей не хватает прозрачности и подотчетности. Человек, получивший гражданство указом Амира в ОАЭ, не всегда может рассчитывать на то, что это гражданство будет легко признано или использовано для путешествий, так как другие страны могут не признавать гражданство, полученное вне обычных правовых каналов.
Российская система схожа: Президент России может предоставлять гражданство указом лицам, которые, по его мнению, внесли исключительный вклад в развитие России или служат ее интересам. Россия предоставляла гражданство указами спортсменам, деятелям культуры и бизнес-лидерам. Владимир Путин использовал это полномочие для предоставления гражданства лицам, чье присутствие считается выгодным для России, иногда без прозрачных критериев. Это привело к появлению категории россиян, получивших гражданство благодаря решению президента, а не в результате обычной натурализации.
В Турции действует официальная программа CBI (требующая инвестиций в размере от $250,000 до $500,000 в зависимости от категории), но также существует возможность получения гражданства в порядке исключения. Правительство Турции может предоставить гражданство инвесторам, совершающим исключительно крупные вклады, деятелям культуры и другим лицам, чья деятельность признана полезной для Турции, вне рамок официальной программы. Это используется в стратегических целях: для привлечения крупнейших инвесторов и поощрения тех, кто продвигает интересы Турции.
Предоставление гражданства в порядке исключения вызывает серьезную критику по нескольким причинам. Во-первых, прозрачность: отсутствие публичных критериев означает, что решения кажутся произвольными, в пользу лиц со связями в политических кругах или тех, у кого есть ресурсы для лоббирования. Во-вторых, справедливость: если гражданство может быть предоставлено в порядке исключения миллиардеру или атлету, почему бы не предоставить его другим квалифицированным иммигрантам? Это создает ощущение двухуровневой системы, где некоторые пути к гражданству открыты только для сверхбогатых или знаменитых. В-третьих, идентичность: гражданство, предоставленное по меркантильным причинам (олимпийские медали, бизнес-сделки), подрывает концепцию гражданства как членства в политическом сообществе, превращая его в услугу по найму.
Тем не менее, правительства защищают гражданство в порядке исключения как инструмент стратегических национальных интересов. Предоставление гражданства олимпийскому чемпиону приносит престиж; предоставление его крупному инвестору укрепляет экономику; предоставление его всемирно известному ученому способствует развитию знаний.
Наличие механизмов гражданства в порядке исключения создает неопределенность на рынках гражданства. Страна может предлагать официальную программу CBI (минимальные инвестиции $250,000) и одновременно предоставлять гражданство в порядке исключения инвесторам, вкладывающим по $50 миллионов вне этой программы. Это ставит под сомнение истинную ценность официальной программы и создает возможности для коррупции (инвестор может обратиться к государственным чиновникам с просьбой о статусе исключения вместо использования официальной программы, потенциально предлагая неофициальные платежи).
Международные организации по борьбе с коррупцией рекомендуют странам отказаться от гражданства в порядке исключения и использовать вместо него официальные, прозрачные программы. Это устранило бы двусмысленность и снизило коррупционные риски. Однако многие страны рассматривают гражданство в порядке исключения как прерогативу суверенитета и сопротивляются этим рекомендациям.