例外入籍(Citizenship by exception)是指在常规法律程序之外授予公民身份的行为,通常由国家元首或立法机构直接行动,授予那些为国家做出非凡贡献的个人。这些贡献可能包括卓越的体育成就、艺术造诣、科学突破、重大经济贡献或对国家的服役。与具有成文要求和透明流程的正式投资入籍(CBI)项目不同,例外入籍具有裁量性、个案性,且往往缺乏明确的公开标准。
正式的 CBI 项目(如马耳他、塞浦路斯、安提瓜和巴布达等)拥有公开宣布的要求:投资 X 金额、通过尽职调查、获得公民身份。该过程是可重复、透明且标准化的。例外入籍的运作方式则不同:政府根据主观判断,基于某人被认可的非凡贡献,决定向特定个人授予公民身份。这里没有公开的申请流程;政府识别该个人(或审裁提交给它的申请),并通过立法法案或行政命令授予公民身份。这种情况可能十年发生一次,也可能一年发生多次,具体取决于国家的优先事项以及政府对谁值得作为“例外”的评估。
由于这种裁量权的存在,与正式 CBI 项目相比,例外入籍是不透明的。它没有公布的标准,没有裁决时间表,也没有对拒绝结果进行上诉的权利。一个人即使拥有完美的背景(如奥运选手、诺贝尔奖得主),仍可能因政治原因或仅仅因为政府决定当年不授予例外名额而被拒绝。相反,背景不那么显赫的人也可能出于政治原因通过例外渠道获得公民身份。
例外入籍最常见的用途之一是向运动员授予公民身份,特别是参加奥运会的运动员。追求奥运奖牌的国家偶尔会在奥运会前不久向外国运动员授予公民身份,允许他们代表该国参赛。例子屡见不鲜:苏联曾通过入籍苏联加盟共和国和盟国的运动员来壮大奥运代表团。近期,富裕的海湾国家也向外国运动员授予公民身份以增强其奥运存在感。
卡塔尔是一个显著的例子:该国向众多外国运动员授予了公民身份以增强其奥运竞争力。该国因此举面临批评,批评者认为通过体育表现授予的公民身份纯属交易性质,破坏了公民身份的意义。然而,卡塔尔和其他国家继续这一做法,认为奥运奖牌和国际声望值得冒这些争议。
摩洛哥和肯尼亚偶尔会向来自东非的长跑运动员授予公民身份,允许他们代表摩洛哥或肯尼亚参赛。运动员获得了更好的训练设施和赞助;国家则获得了夺牌前景。这是一种双赢的安排,但它代表了公民身份纯粹作为一种战略资产,而非国家成员身份的标志。
各国偶尔会向在文化或科学领域做出特殊贡献的个人授予公民身份。例如,法国曾向画家、作家和科学家授予公民身份。该国认为这是在向丰富了法国文化或推进了人类知识的个人致敬。历史上的例子包括数学家皮埃尔-西蒙·拉普拉斯(Pierre-Simon Laplace),他在大革命后被授予法国公民身份,以及历史上获得过法国公民身份的各种艺术家和作家。
更近期的例子是:一些国家向被视为能增强国家技术能力的科技企业家和创新者授予公民身份。以色列根据奖励创新的条款向科技企业家和计算机科学家授予公民身份。新加坡同样向具有特殊技术或商业专长的个人授予公民身份,认为这有利于新加坡经济。
一些国家向被视为做出特殊经济贡献的极高净值人士或重大投资者授予例外入籍。这与正式 CBI 有重叠,但在正式程序之外运作。一位亿万富翁投资者可能会因为一项被视为对经济具有转型意义的投资(如大型工厂、度假村综合体或重大基础设施),通过总统或总理令被授予公民身份,而不是通过正式的 CBI 项目。
海湾国家经常使用这种机制。沙特阿拉伯、阿联酋和其他海湾国家偶尔向被视为对经济有益的外国投资者和商业领袖授予公民身份。这些授权通常不予公开,往往只有当该个人被看到持有海湾国家护照或在采访中谈及时,公众才会知晓。
在海湾君主制国家,统治者(埃米尔或苏丹)拥有通过命令授予公民身份的广泛权力,通常无需经过立法监督。这导致公民身份的授予非常迅速,且纯粹基于统治者的意愿。埃米尔可以通过简单的敕令向投资者、国际商业领袖或家族友人授予公民身份。这种制度极其灵活,但也缺乏透明度和问责制。通过阿联酋埃米尔敕令获得公民身份的人,不一定能期望该身份在旅行时被轻易认可,因为其他国家可能不承认非正常法律渠道授予的公民身份。
俄罗斯的制度与之类似:俄罗斯总统可以通过命令向被认为对俄罗斯做出特殊贡献或符合俄罗斯利益的个人授予公民身份。俄罗斯已通过总统令向运动员、文化人物和商业领袖授予公民身份。弗拉基米尔·普京曾使用这种权力向被视为对俄罗斯有益的个人授予身份,有时标准并不透明。这导致了一个通过总统裁量权而非正常入籍程序获得身份的俄罗斯公民阶层。
土耳其运行着一个正式的 CBI 项目(根据类别要求投资 25 万至 50 万美元),但它也提供例外入籍。土耳其政府可以向进行超大规模投资的投资者、文化人物以及其他被认为对土耳其有益的人士授予法外公民身份。这被用于战略目的:吸引主要投资者并奖励那些被视为推进土耳其利益的人。
例外入籍在几个方面引发了重大批评。首先是透明度:缺乏公开标准意味着决定显得具有随意性,偏向有政治联系的人或有资源游说政府的人。其次是公平性:如果可以例外授予亿万富翁或运动员公民身份,为什么不授予其他有技能的移民?这造成了一种双层体制的观感,即某些入籍路径仅向极度富有或出名的人开放。第三是身份认同:出于交易理由(奥运奖牌、商业交易)授予的公民身份似乎削弱了公民身份作为政治共同体成员的理念,使其更像是一种有偿服务。
然而,政府辩称例外入籍是战略性国家利益的工具。授予奥运冠军公民身份可带来声望;授予转型期投资者公民身份可加强经济;授予世界知名科学家公民身份可促进知识进步。
例外入籍的存在在公民身份市场中造成了模糊性。一个国家可能在提供正式 CBI 项目(最低投资 25 万美元)的同时,又向在正式项目之外仅投资 5000 万美元的投资者提供例外入籍。这引发了对正式项目真实价值的质疑,并产生了腐败机会(投资者可能会接触政府官员请求例外待遇,而不是使用正式程序,并可能提供不属于正式项目的额外报酬)。
国际透明组织建议各国取消例外入籍,转而使用正式、透明的项目。这将消除歧义并减少腐败机会。然而,许多国家将例外入籍视为一种主权特权,并抵制这一建议。