约旦 CBI 禁令国籍

约旦在投资入籍（CBI）计划中处理国籍限制的方式，代表了对全球规范的一次显著偏离。虽然大多数投资入籍计划明确禁止3至12个国家的国民申请，但约旦对其投资公民计划并未维持正式的禁止国家名单，而是依靠严格的个人安全评估，其拒签率高达50%——位居行业最高水平之列。这种独特的模式，结合该计划在2025年7月进行的根本性重组（取消了所有被动投资路径），使约旦在全球投资移民领域中成为一个异类。

缺乏明确的国籍限制掩盖了更为复杂的现实。约旦内政部维护着一份包含56个“受限国家”的综合名单，这些国家的国民在进行一般移民时需要事先批准。这建立了一种事实上的筛选机制，影响了来自伊朗、阿富汗、巴基斯坦、也门以及大多数撒哈拉以南非洲国家的CBI申请人。这种做法使约旦在保持外交灵活性的同时，能通过加强尽职调查程序实施严密的安全控制。根据申请人的原籍国，处理时间可能从几周延长至几个月。

自2018年2月启动以来，截至2024年12月，约旦的CBI计划已向531名外国投资者授予了公民身份，产生了13.8亿美元的投资资本。主要受益者是寻求地区稳定的叙利亚和伊拉克国民，此外还有来自巴勒斯坦、芬兰、加拿大、黎巴嫩、也门、美国、巴基斯坦、印度，甚至圣基茨和尼维斯的少数人员。这种多样化的申请人群体，特别是包含了通常被其他计划禁止的国家国民，证明了约旦致力于基于个人资质的评估，而非一刀切的国籍排斥。

以筛选保障安全取代明确的国籍禁令

约旦的投资入籍计划运作理念与其全球同行截然不同。加勒比地区的计划明确禁止伊朗、朝鲜和俄罗斯等国的申请，马耳他已终止的计划则直接禁止了12个国籍，而约旦选择了在没有正式国籍限制的情况下进行全面的个人审查。这种做法反映了该国更广泛的战略定位，即作为动荡地区中稳定的调解人，跨越传统地缘政治分歧维持各方关系。

该计划根据约旦1954年第6号《国籍法》运行，该法为所有公民身份事务提供了宪法框架。值得注意的是，该法律包含历史性的国籍区分，包括有关巴勒斯坦国籍的条款，这证明了根据原籍进行差异化待遇存在宪法先例。然而，专门针对CBI计划，约旦避免了将明确的国籍禁令法典化，而是实施了研究人员称之为“蓄意模糊”的制度，授予官员在公民身份决定上的广泛自由裁量权。

面临加强审查的56个受限国家横跨三大洲。 在亚洲，名单包括阿富汗、伊朗、巴基斯坦、斯里兰卡、菲律宾、越南、柬埔寨、老挝、蒙古、缅甸、尼泊尔、伊拉克、也门、孟加拉国和巴布亚新几内亚。非洲占受限国家的39个，包括埃塞俄比亚、厄立特里亚、中非共和国、安哥拉、乌干达以及大多数撒哈拉以南非洲国家。在美洲，只有伯利兹和古巴出现在受限名单上。此外，除梵蒂冈城国外，任何国家的“旅行证件”（Travel Pass）持有者都面临自动限制。

这些限制并不构成直接禁令，但会触发约旦总情报局（General Intelligence Directorate）和多机构审查程序的强化安全许可。来自受限国家的申请人将接受延长的背景调查、资金来源核实，并与国际安全数据库（包括国际刑警组织、欧洲刑警组织和各种制裁名单）进行交叉比对。其结果是建立了一个通过流程而非禁令来实现安全目标的系统。

历史演变揭示了尽管地区局势紧张但依然保持开放

约旦于2018年2月启动了CBI计划，当时正值地区极度动荡的时期。叙利亚内战造成了大规模难民流，伊朗在叙利亚和伊拉克的影响力不断扩大，伊斯兰国（ISIS）仍是重大威胁，毒品和武器的跨境走私困扰着约旦北部边境。尽管存在这些通常会导致限制性国籍政策的安全挑战，约旦自计划启动以来仍保持了开放的资格框架。

最初的投资选项包括在银行存入150万美元的五年期零利息存款、购买150万美元的十年期国债、持有150万美元的公司股票（持股期三年），或创建20个就业岗位的商业投资。2019年，约旦降低了这些门槛，将银行存款降至100万美元（期限三年），国债要求降至100万美元（期限六年），同时在地区安全局势恶化的情况下依然维持开放的国籍政策。

在2020年至2024年期间，约旦面临着不断升级的安全挑战，包括伊朗代理人的威胁、武器走私企图，以及加沙、黎巴嫩和叙利亚冲突的溢出效应。该国对叙利亚境内的毒品走私者进行了空袭，挫败了伊朗的武器阴谋，并加强了与以色列和美国的边境安全合作。然而，即使在这些非同寻常的情况下，约旦也并未针对CBI计划引入正式的国籍限制，这使约旦的做法与全球其他计划中常见的反应式禁令名单区别开来。

2025年7月2日的重组代表了该计划历史上最重要的变革，尽管其重点是经济要求而非国籍限制。内阁取消了包括银行存款和国债在内的所有被动投资选项，引入了八个要求主动商业参与和创造就业的新途径。这些途径包括针对制药、物流、技术和制造业的特定行业路线，投资门槛根据行业和地点的不同，从35万到300万约旦第纳尔不等。为约旦国民创造10-150个就业岗位的普遍要求，将该计划从传统的CBI模式转型为以就业为导向的投资移民方案。

比较分析凸显约旦独特的全球地位

约旦在国籍限制方面的做法与全球CBI计划形成了鲜明对比，后者通常基于国际制裁、安全考虑和声誉管理维护明确的禁止国籍名单。在分析的13个主要CBI计划中，约旦和奥地利是仅有的两个没有维持正式国籍限制的国家，尽管奥地利的计划投资门槛明显更高，并通过不同的机制针对超高净值人士。

加勒比地区的计划表现出不同程度的限制性。安提瓜和巴布达禁止阿富汗、白俄罗斯、伊朗、朝鲜、俄罗斯、索马里、苏丹和也门等八个国籍，仅对在成年之前移民的人员有极少数例外。圣基茨和尼维斯禁止六个国籍，且没有例外。多米尼克采取了细化的做法，有四个直接禁令（白俄罗斯、伊拉克北部、俄罗斯、也门）和针对朝鲜和苏丹的两个有条件限制（要求离开这些国家满10年）。格林纳达同样结合了三个直接禁令和四个有条件限制，而圣卢西亚则维持了加勒比地区最宽松的做法，仅禁止三个国籍。

土耳其的CBI计划是约旦最直接的地区竞争对手，它明确仅禁止亚美尼亚、古巴和朝鲜——这反映了特定的双边紧张关系，而非广泛的安全顾虑。埃及是中东地区唯一另一个活跃的CBI计划，它效仿了约旦的模式，避免正式的国籍限制，同时维持严格的个人审查程序。这种地区模式表明，中东国家更倾向于自由裁量权评估，而非成文的排除条款。

现已终止的马耳他计划曾代表了全球最严格的做法，在欧盟法院于2025年4月裁定该计划与欧盟法律不符之前，它禁止了包括阿富汗、白俄罗斯、刚果民主共和国、伊朗、朝鲜、俄罗斯、索马里、南苏丹、苏丹、叙利亚、委内瑞拉和也门在内的12个国籍。马耳他广泛的禁令名单反映了其与欧盟制裁的一致性，以及考虑到该计划提供欧盟公民权利而引发的高度声誉担忧。

法律框架支持自由裁量安全筛选

约旦在确保安全的同时维持开放国籍政策的能力，依靠的是一套结合了宪法规定、行政法规和国际合规机制的精密法律框架。其基础是1954年《国籍法》，该法确立了政府在公民身份事务上的广泛自由裁量权，并要求所有归化入籍必须经过部长会议批准。第18-19条授予了剥夺“实施或企图实施被视为危害国家和平与安全的行为”人员公民身份的权力，建立了授予后的执行机制。

行政框架涉及多个机构参与审查过程。约旦投资委员会负责初始申请处理和投资核实。内政部负责安全许可和背景调查。总情报局执行国家安全评估。各相关部委核实特定行业的投资合规性。部长会议行使最终批准权，决策最终需获得王室认可。这种多层级的方法创造了众多的否决点，使申请可以在没有正式国籍禁令的情况下被拒绝。

约旦对国际标准的遵守增加了另一层筛选。 作为中东和北非金融行动特别工作组（MENAFATF）的成员，约旦实施反洗钱和打击资助恐怖主义标准，要求对高风险司法管辖区进行加强尽职调查。尽管于2023年10月被移出FATF监测名单，但约旦仍维持了该期间制定的强化程序。所有CBI申请人都根据美国海外资产控制办公室（OFAC）的特别指定国民名单、联合国安理会制裁名单、欧盟恐怖主义和防扩散融资名单以及其他国际数据库进行筛选。

研究约旦公民政策的学者所记录的“蓄意模糊”概念被证明特别相关。研究显示，成文法与执行实践之间存在系统性的分歧，高级官员编写的附属立法将自由裁量权扩大到了法定要求之外。这使得在实践中可以进行基于国籍的甄别，同时在成文政策中保持正式的中立，从而提供了外交灵活性，避免了与原籍国的正面冲突。

尽职调查程序形成了职能性国籍筛选

约旦为CBI申请人设置的尽职调查过程包含多个阶段，在没有明确禁令的情况下有效地根据国籍进行了筛选。初始申请需要大量文件，包括来自所有居住国的无犯罪记录证明、溯及七年的资金来源核实、企业所有权记录和专业推荐信。来自56个受限国家的申请人面临额外的文件要求和延长的核实时间表。

安全许可过程涉及将申请人与国内和国际数据库进行交叉比对。约旦的情报部门维护着大量关于地区安全威胁的档案，特别是关于与极端组织、伊朗代理人网络或涉及毒品和武器走私的犯罪组织有关联的个人。约旦与美国、英国及地区合作伙伴的安全合作协议，为审查目的提供了额外的情报资源。

财务核实是另一种筛选机制。 申请人必须通过银行流水、税务申报、企业财务记录和交易历史证明投资资金来源合法。来自银行体系薄弱、腐败普遍或财务透明度有限的国家的申请人面临更严格的审查。约旦中央银行参与银行相关投资的核实，应用“了解你的客户”（KYC）标准，这可以有效地排除无法满足国际银行规范的申请人。

2025年7月重组中引入的投资监管要求增加了持续的合规义务。所有获批的投资者必须维持其业务运营，达到就业创造目标，并向相关机构提交定期报告。这种持续的监督允许当局对违规者撤销公民身份，提供了补充前端筛选的批后执行机制。

统计分析揭示了选择性的批准模式

计划统计数据阐明了约旦的自由裁量权模式在实践中是如何运作的。从2018年2月到2024年12月，根据50%的拒签率和531份获批数据，该计划收到了约1062份申请。成功申请者的地理分布揭示了清晰的模式：叙利亚和伊拉克国民是最大的获批群体，其次是巴勒斯坦人、黎巴嫩人和也门人——这些都是寻求稳定的地区国民。来自芬兰、加拿大和美国的西方国民组成了一个较小的群体，他们可能更多是被商业机会而非安全考虑所吸引。

值得注意的是，在成功申请者名单中缺少通常被其他计划禁止的国家国民。 获批记录中没有出现伊朗、朝鲜或阿富汗公民，这表明尽管缺乏正式禁令，但强化的审查已有效地排除了这些国民。巴基斯坦和也门公民（均在受限国家名单上）的加入证明了加强审查并不构成绝对障碍，仅是增加了审查要求。

每位成功申请者的平均投资额约为700万美元，远超最低门槛，这表明获批的投资者带来了远超基本要求的雄厚资本。这暗示仅满足最低标准的边缘申请人面临更高的拒签可能性，而批准更倾向于那些无论国籍如何都表现出卓越财务能力和商业信誉的人。

适度的计划规模——2021年至2024年平均每年仅批准81人——反映了约旦质量重于数量的方针。与每年处理成百上千份申请的加勒比计划相比，约旦有限的人数使其能够在维持计划排他性的同时进行透彻的个人评估。每年500人的批准上限确保了审查资源不会不堪重负，尽管实际批准人数仍远低于此上限。

经济影响塑造了政策优先事项

约旦的CBI计划截至2024年12月已产生13.8亿美元的投资资本，在经济挑战时期提供了关键的外汇。该国面临着21.4%的持续失业率、经常项目赤字和有限的自然资源，这使得外国投资对经济发展至关重要。该计划的就业创造要求直接解决了失业问题，获批项目为约旦国民创造了超过7300个岗位。

2025年7月的重组反映了进化的经济优先事项，强调生产性投资而非被动资本。八个新的特定行业路径针对约旦拥有竞争优势或战略野心的产业。制药行业在2024年贡献了19%的增长，产品出口到80多个国家，通过专门的投资路径获得了优惠待遇。 物流行业价值23.6亿美元，预计到2030年增长至28.9亿美元，受益于约旦位于亚洲制造业与欧洲市场之间的战略位置。

新框架中的地理激励措施鼓励在首都以外投资，对安曼以外省份的项目设定了更低的门槛。这解决了地区发展不平衡问题，并将经济利益扩散到集中的安曼大都市区之外。安曼项目（150个岗位）与地区项目（100个岗位）的就业要求差异显著，进一步激励了地理分布。

取消被动投资选项是因为意识到银行存款和购买国债除外汇外，带来的经济利益有限。虽然这些选项产生了初始资金流入，但未能创造就业、未实现技术转让，也未建立生产能力。新框架确保每一份授予的公民身份都通过商业运营和就业创造对应于有形的经济发展。

地区动态影响安全考量

约旦的地缘政治地位从根本上塑造了其CBI国籍政策。作为与叙利亚、伊拉克、沙特阿拉伯、以色列和巴勒斯坦领土接壤的王国，约旦处于多个地区冲突和竞争势力范围的交汇点。这种地理位置要求进行外交平衡，排除可能激化重要地区关系的明确国籍禁令。

叙利亚难民危机为约旦带来了超过65万名登记难民，估计叙利亚居民总数达130万。这一大规模涌入带来了安全挑战，但也带来了人道主义义务和对国际支持的依赖。明确禁止叙利亚国民参与CBI计划将与约旦作为负责任的人道主义行动者的角色相矛盾，同时也可能疏远支持难民计划的国际捐助者。

邻国叙利亚和伊拉克境内的伊朗影响力带来了复杂的安全挑战，没有简单的解决方案。 虽然约旦参与了美国领导的对抗伊朗代理人网络的行动，并对与伊朗有关的毒品走私行动进行了军事打击，但与德黑兰保持外交渠道对地区稳定仍然重要。明确禁止伊朗国民会加剧紧张局势，而不一定能提高安全水平，因为伊朗的情报行动并不依赖于公民身份的获取。

约旦与以色列的和平条约以及安全合作协议增加了另一层复杂性。虽然这种关系提供了情报共享和边境安全利益，但也使约旦成为反对正常化组织的潜在目标。CBI计划的安全筛选必须考虑这些威胁，同时避免通过可能被视为歧视的正式国籍排斥来制造外交事件。

国际压力与计划的未来演变

CBI计划的全球监管环境持续收紧，这对约旦的国籍中立做法产生潜在影响。FATF-OECD在2023年发布的《滥用投资入籍与居留计划》联合报告中指出了特定风险，包括洗钱、避税、腐败和规避制裁。这些发现推动了对加强尽职调查、透明政策以及可能与国际制裁机制保持一致的国籍限制的压力。

欧盟针对CBI计划的行动不断升级，最终导致欧洲法院在2025年4月裁定终止马耳他的计划。欧盟继续通过免签待遇作为杠杆向加勒比地区的计划施压，要求加强审查并可能实施国籍排斥。虽然约旦缺乏提供类似杠杆的欧盟免签协议，但国际金融系统的准入为遵守全球标准创造了类似的压力点。

美国对CBI计划的安全影响表现出日益增长的担忧，特别是关于免签资格和潜在的恐怖分子旅行。如果实施，提议对某些CBI护照持有者实施旅行限制的法案草案可能会影响约旦计划的吸引力。美国的压力已经影响了近期加勒比计划的变更，包括强化审查、强制面试和扩大信息共享。

约旦自1996年以来的“主要非北约盟友”地位在安全合作方面创造了机遇也带来了义务。情报共享协议为强化审查提供了资源，但也创造了与美国安全优先事项保持一致的预期。未来的美国压力可能会针对约旦接纳受美国制裁国家国民的做法，潜在地迫使其重新考虑当前的国籍中立方针。

约旦独特模式的可持续性

在确保安全的同时维持无正式国籍限制的政策，其可行性取决于几个因素。约旦精密的防谍机构在数十年的地区威胁应对中发展壮大，提供了小国所缺乏的个人威胁评估能力。该国管理多样化难民群体的经验为处理来自挑战性安全环境的外国国民创造了制度性知识。

适度的计划规模使得在现有机构能力内进行彻底审查成为可能。每年处理80-100份申请允许进行详细的个人评估，这对于处理数千个案例的计划来说是不可能的。50%的拒签率证明了该国宁愿拒绝有疑问的申请，也不愿为了收入而降低标准。这种质量重于数量的做法可能比面临维持收入目标压力的海量申请计划更具可持续性。

经济必要性支持维持对多样化国籍的开放。 由于地区国民构成了主要的申请人群体，明确禁止叙利亚、伊拉克或其他中东国籍将消除大部分潜在投资者。产生的13.8亿美元对约旦面临挑战的经济来说是至关重要的外国投资。限制合资格国籍可能会损害经济利益，同时制造外交难题。

然而，国际压力最终可能迫使约旦采取明确的国籍限制。如果主要金融中心开始限制向被怀疑通过投资获得公民身份的约旦护照持有者提供服务，该计划的价值主张将会下降。同样，如果涉及CBI公民的安全事件引发国际批评，约旦可能会实施正式限制，以维护计划的声誉和更广泛的双边关系。

结论

约旦的投资入籍计划代表了一项通过流程而非禁令来实现安全的高级实验。通过不设正式国籍禁令，同时实施导致50%拒签率的严苛个人审查，约旦展示了全球CBI计划中常见的明确限制名单之外的另一种选择。这种做法反映了该国更广泛的务实灵活战略文化，避免了在复杂的地区环境中可能限制外交机动空间的僵化立场。

2025年7月的重组通过取消被动投资选项并强制要求所有路径创造就业，强化了约旦的独特做法。虽然这降低了对寻求通过最少参与快速获得公民身份的申请人的吸引力，但它使约旦能够吸引真正为经济发展做贡献的商业经营者。强调生产性投资而非资金转账符合国家发展优先事项，同时为国籍考量维持了“通过筛选保障安全”的模式。

约旦国籍中立做法的可持续性面临着来自不断变化的国际标准、地区安全动态和经济压力的测试。成功需要维持开放与安全之间的微妙平衡，确保自由裁量审查能有效筛查风险，而不产生会损害计划公信力的歧视性实践。随着全球对CBI计划压力的加剧，约旦的独特模式为通过精密的流程设计而非粗放的排他性手段来实现安全目标提供了经验教训。

对于潜在申请人，特别是那些来自通常受限国籍的人士，约旦的计划提供了难得的机遇，但也伴随着不确定性。缺乏正式禁令创造了理论上的申请资格，但加强的审查和高拒签率意味着获批远非板上钉钉。新的以就业为导向的结构要求除了财务能力外还要有真实的商业承诺，筛选出与约旦经济发展目标一致的投资者，而非仅寻求交易性获取公民身份的人。

约旦的做法最终反映了一场赌注：即精密的个人评估能比类别化的国籍排除更有效地实现安全目标。在一个全球流动性增加且跨国威胁复杂的时代，这种细致入微的方法可能会被证明是有先见之明的，也可能是天真的。该计划的持续演变将为理解投资移民计划如何在相互关联但又碎片化的世界中平衡安全、经济和外交目标提供重要的数据支持。